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政府会计改革除改变核算规则还有哪些冲击?

日期: 2019-02-28
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     2017年,财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》,要求于2019年1月1日起施行。2018年2月,财政部发布《<政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表>与<行政单位会计制度><事业单位会计制度>有关衔接问题处理规定的通知》,标志着政府会计改革已“近在眼前”。
  近期,很多行政事业单位已着手组织开展政府会计相关制度衔接工作。从实际情况来看,大多数单位都将该项工作委托给单位财务人员,特别是具体负责会计核算的人员。然而,多数行政事业单位财务人员表示,对此项工作感到迷茫,甚至一筹莫展。我们需要思考的是,为什么对于基本原理较为简单的政府会计制度,广大财务人员却感到非常艰难呢?笔者认为,解决这一问题的关键是单位财务人员需要进一步厘清政府会计改革的本质。所谓政府会计改革,改的不仅仅是一项会计核算的“游戏规则”,更重要的是在管理意识、业务流程和内部治理水平方面进行改革。
  对单位负责人管理意识的冲击
  政府会计改革的核心,是由原来以收付实现制为基础的预算会计制度体系,变革为“双基础”“双分录”“双报告”的预算会计和财务会计相互分离又互相衔接的会计制度体系。虽然从表面上看,仅仅只是由于会计基本假设变化导致的会计核算体系变化,但是在会计假设前提变更的背后,是对单位负责人管理意识的冲击。
  例如,在权责发生制为基础的财务会计体系下,行政事业单位实现了全成本核算。资产的折旧需计入日常费用核算,意味着以前“占山为王”“多拿多占”配置资产的观念会导致“占有资产越多,相应的资产折旧费用就越多”。而在评价单位绩效时,占有的资产量多也许并不是一件“好事情”。特别是在政府综合财务报告需进行审计和公开的背景下,作为反映单位财务情况的载体,财务报表的主要内容是由单位负责人决定的,而不是财务人员决定。行政事业单位如何应对新旧衔接,特别是如何在新制度体系下做好单位顶层设计安排,都是有待于单位负责人认真思考的课题。
  业务流程变革势在必行
  在政府会计改革背景下,业务流程也在悄然间发生着变革。
  例如,单位合同管理虽然是行政事业单位内部控制业务层面的重要模块之一,但并不受大部分行政事业单位重视,并普遍出现未设置统一归口管理部门、合同由各部门分散管理、无合同管理信息系统等问题,造成财务部门无法掌握单位全部合同特别是经济活动情况。在收付实现制基础下,会计核算是以资金的收付为基础的,而在权责发生制基础下,由于缺乏经济合同的必要信息,单位财务人员“巧妇难为无米之炊”,无法准确确认和计量收入、支出,以及应收和应付往来款情况。
  从以上例子可以看出,在原有会计制度体系下的一些好像运转还比较“顺畅”“便捷”或者大家已经习惯的业务流程,在现有的政府会计制度体系下则会显得“走不通”“转不动”。财务信息流和业务信息流是相伴相生的同步关系,不可能割裂业务信息流而只强调财务信息流的改变。特别是在业财融合的大趋势下,财务信息的改变势必会影响到业务信息的改变,进而导致业务流程的改变。只有通过前端业务流程的梳理,才能产生新制度框架体系下所要求的财务信息。否则,如果只是变革会计管理体系,政府会计将会是“无米之炊”“无本之木”。
  倒逼单位内部治理水平的提升
  党的十八大以来,社会治理取代社会管理正式成为我国社会建设的关键词。党的十九大报告中更是将“加强和创新社会治理,维护社会和谐稳定”作为新时代中国特色社会主义思想的重要内容,而且对“打造共建共治共享的社会治理格局”做出新的部署。提升行政事业单位内部治理水平,成为现阶段的主要工作目标。对比原有的预算会计体系,政府会计制度体系更能全面反映单位的财务情况。在一定程度上,单位财务情况是内部治理水平的客观反映。内部治理水平的低下、日常运转的低效,直接体现在单位较高的成本费用以及较差的绩效评价级别上。政府会计改革的实施,则可以倒逼单位内部治理水平的提升。
  财务数据来自上游业务系统,政府会计改革的成败取决于从上至下单位内部管理理念、模式和流程的转变,从业务前端带动财务的转变。如果仅仅依靠财务人员从核算末端影响业务端,政府会计改革的过程将充满困难和反复。事实上,政府会计制度的具体核算规则可以嵌入到会计核算信息系统。在人工智能快速发展的今天,具体的会计核算分录甚至可以通过信息化系统自动生成。作为财务人员,需要掌握的不仅是政府会计制度本身,还包括在政府会计改革背景下,管理会计如何在行政事业单位管理中运用,如何在行政事业单位的发展中充分发挥财务的作用。

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